亚博APP官方下载:吐槽全額保障征求意見稿

日期:2019-09-11 11:14:22 作者:亚博APP官方下载

吐槽全額保障征求意見稿 來源:財新-無所不能 更新時間:2016-01-12 13:42:57 [我要投稿]

  最近網上流傳的《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法(征求意見稿)》發改委尚並未在網站公開發佈,除瞭幾大央企,不少風電行業人士並不知此文件。本文作者在可再生能源行業摸爬滾打瞭8年,網上看到此文件,不吐不快,有多不快,看完就知。

  最近媒體盛傳國傢能源局發佈瞭《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱“《辦法》”)。根據網上流傳的掃描版,原函隻是發給國傢電網、南方電網、五大電力、神華、三峽、華潤等等這些國字號單位的。媒體對此事的報道則紛紛采用瞭“國傢能源局…向全社會廣泛征求意見。”的表述。事實是國傢能源局的官網上並沒有這一《辦法》的任何相關內容。這讓媒體多少顯得有些自作多情。

  其實,分析一下我國可再生能源行業的構成就不難理解為什麼國傢能源局不需要全社會的廣泛意見瞭。拿占我國可再生能源(除水電外)主導地位的風力發電來看,根據中國可再生能源學會風能專業委員會的統計,截止2014年底,中國風電累計裝機容量前10名中有9名是國字頭公司,這9傢公司的總裝機容量占全國的71%。如果加上排名在10名以後的其他央企、國企及地方政府控股的企業,國有控股的風電裝機占比不會低於90%!在這樣的情況下,國傢能源局制定行業相關政策辦法幾乎等於是自傢人關起門來分配利益,也許想當然地認為不需要征求社會公眾的意見。

  然而,做為一名可再生能源從業人員,筆者在過去8年裡親眼目睹瞭這一行業的高速發展以及其背後的各種怪現狀。讀完這個真實性尚待核實的《辦法》征求意見稿,心中油然而生一種有槽要吐、不吐不快的情緒。本文言論僅代表個人觀點,水平有限,就事論事,歡迎討論,歡迎指教。

  1 “全額保障”到底是進步還是倒退?

  “全額保障性收購”這個字眼第一次出現是在2010年生效的《可再生能源法》修改版中。 原文是:

  第十四條 國傢實行可再生能源發電全額保障性收購制度。電網企業應當與按照可再生能源開發利用規劃建設,依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發電企業簽訂並網協議,全額收購其電網覆蓋范圍內符合並網技術標準的可再生能源並網發電項目的上網電量。發電企業有義務配合電網企業保障電網安全。

  第二十九條 違反本法第十四條規定,電網企業未按照規定完成收購可再生能源電量,造成可再生能源發電企業經濟損失的,應當承擔賠償責任,並由國傢電力監管機構責令限期改正;拒不改正的,處以可再生能源發電企業經濟損失額一倍以下的罰款。

  也就是說:

  隻要可再生能源發電企業依法取得瞭行政許可並符合並網技術標準,電網就應該全額收購其發電量。

  短評:然而在該法頒佈以來的6年裡,“全額收購”在占中國風電裝機60%以上的東北、西北地區,成瞭一個永遠無法實現的夢。棄風限電問題不但沒有得到改善,反而愈演愈烈。也從未聽說過有電網企業因限電而承擔賠償責任,更不用說罰款瞭。現實讓法律顏面掃地。國傢發改委、國傢能源局、國傢電網之間就日益嚴重的棄風限電問題也一直是互相推諉責任,對解決限電問題的辦法莫衷一是。

  “全額保障性收購”在《辦法》中的解釋則是:

  可再生能源發電全額保障性收購是指電網企業根據國傢確定的上網標桿電價和保障性收購利用小時數,結合市場競爭機制,通過落實優先發電制度,全額收購規劃范圍內的可再生能源發電項目的上網電量。

  也就是說:

  通過把可再生能源年發電量創造性地劃分為“保障性收購電量部分”和“市場交易電量部分”,《辦法》即將成功地解決廣受詬病的可再生能源限電問題。為事實上的非全額收購埋下伏筆,使限電不再涉嫌違法,而變成市場機制的產物。

  短評:多麼偉大的進步!然而,國傢能源局是否有權力出臺與法律相沖突的規定呢?

  2 矛盾的邏輯,究竟是否真的要鼓勵多發電?

  《辦法》第七條提出:

  “不存在技術因素限制可再生能源發電情況的地區,電網企業應根據其資源條件保障可再生能源並網發電項目發電量全額收購。”

  這條貌似與《可再生能源法》一脈相承。然而,通過上述辦法把收購電量劃分為執行固定電價的“保障性收購電量”和執行競爭性電價的“市場交易電量”,對購電方即電網公司來說,需要支付的購電費比原來降低瞭。

  簡單地說,就是:

  《辦法》事實上是強迫可再生能源發電企業把受法律保障的利益讓渡給電網公司以換取多發電。

  舉例來說,假設一個50兆瓦的風電場每年實際可發電1.2億度,折合2400等效小時。如果能源局規定的保障性收購年利用小時數是2000小時,那麼另外400小時即2000萬度電就變成瞭“市場交易電量”。風電項目需要“通過市場競爭的方式落實優先發電權”,即降價售電。根據目前東北和西北地區的限電形勢,可再生能源項目的電價要達到低於火電上網電價,甚至接近零電價,才有可能獲得上網機會。

  如果《辦法》實施後可再生能源限電問題真的得到瞭改善,是不是可以理解為造成之前限電的主要原因是電網公司嫌電價太貴呢?我國分省區風電裝機排名第一的內蒙古自治區能源開發局局長王秉軍說過:“發展風電其實不是一個簡單的經濟利益問題,而是節能減排的需要。節能減排是社會責任問題,是為瞭我們的生存環境負責,是為瞭中國在國際上增強碳排放話語權負責。新能源目前就是政策性市場,若不補貼,就無法持續發展。”

  短評:所謂的通過市場競爭方式落實優先發電權無異於是讓剛會走路的孩子和成年人賽跑。在可再生能源技術上尚未達到與傳統能源平價上網的程度之前,通過強迫降價來解決可再生能源(尤其是已投產項目)的限電問題是本末倒置。

  3 保障性收購電量如何確定?

  《辦法》中提出:

  由國務院能源主管部門會同經濟運行主管部門對可再生能源發電受限地區,按照各類標桿電價覆蓋區域,核定各類可再生能源並網發電項目保障性收購年利用小時數並予以公佈,並根據產業發展情況和上網電價調整情況對各地區各類可再生能源保障性收購年利用小時數按年度進行調整。可再生能源並網發電項目根據該小時數和裝機容量確定保障性收購年上網電量。

  中國風能協會秘書長秦海巖的看法是“今天在確定保障小時數的時候,最合理的辦法就是參考最近一次電價調整時依據的利用小時數。”

  短評:對於他的邏輯,我基本同意。

  然而,首先,發改委歷次電價調整依據的利用小時數從來沒有公佈過,對行業來說,這一直是個迷。

  其次,眾所周知,可再生能源行業的特點是初始一次性投入大,後期運營成本小。由於近年來設備價格的大幅下降,同一地區不同時間建設的項目單位千瓦投資可能會差別很大。因此,即使在同一地區,保障性收購電量也應該根據項目建成的時間和投資水平區別對待。

  第三,即使是同一地區的同一時間建成的項目,由於所使用的發電設備效率的高低以及運營管理水平的優劣,單位裝機容量的產能有可能相差很大。如果不加區別地統一適用同樣的保障小時數,將不利於可再生能源項目業主改進技術和提高效率。進一步來說,發電企業為瞭降低投資以期在規定的保障性電量前提下利潤最大化,將更傾向於使用質次價低的發電設備而不是生產效率高的發電設備。往嚴重裡說,這將導致整個新能源產業的倒退。

  此外,對保障性小時數每年進行調整也不合理。由於可再生能源項目的特殊性,其一旦建成,投資成本、融資成本、折舊成本、運營成本幾乎是固定不變的。而售電是項目唯一收入來源。如果連保障性小時數都無法固定,項目的風險將完全不可控。這將嚴重損害現有可再生能源項目的利益並同時影響投資人和金融機構對新建項目投資和融資的積極性。《可再生能源法》第四條“國傢鼓勵各種所有制經濟主體參與可再生能源的開發利用,依法保護可再生能源開發利用者的合法權益。” 再一次成為笑談。

  4 含混的補償責任劃分

  《辦法》第九條提出瞭三種情況下的補償責任劃分:

  第一種情況是:“在保障性收購電量范圍內,因電網調度安排導致的可再生能源並網發電項目限發電量視為可再生能源優先發電權或優先發電合同自動轉讓至系統內優先級較低的其他機組,由相應機組承擔對可再生能源並網發電項目的補償費用。”

  第二種情況是:“因可再生能源並網線路故障、非計劃檢修導致的可再生能源並網發電項目限發電量由電網企業承擔補償。”

  第三種情況是:“由於可再生能源資源條件造成實際發電量達不到保障發電量以及因自身設備故障、檢修等原因造成的可再生能源並網發電項目發電量損失由可再生能源發電項目自行承擔。”

  短評:貌似很合理,然而現實遠遠比這個復雜。還是拿風電來舉例子,眾所周知,棄風限電主要發生在大風季節。當北方的風電項目在冬季大風期集中出力,同時火電機組已經降到保供暖的最低出力時,受到本地需求和送出容量不足的限制,電網公司要求風電項目降功率運行是不得已而為之。這種經常發生的情況不屬於以上三種情況任何一種,無論是讓火電機組還是電網來承擔補償責任顯然都有失公允。

  中國風能協會秘書長秦海巖說:“考慮到當前煤電企業利潤較高的現實,限電補貼費用不會對火電企業經營造成顯著影響,與其應該承擔的環境外部成本相比,真的是微乎其微。”

  短評:我對這個觀點不能茍同。其潛臺詞是:煤電企業當前掙錢多,拿出一些來補貼可再生能源理所應當。誰掙錢多誰補償,而不是誰承擔責任誰補償。這與十三五法制政府建設的目標背道而馳。既然規定瞭可在生能源項目優先上網,而且“各電網企業和其他供電主體(以下簡稱電網企業)承擔其電網覆蓋范圍內可再生能源發電全額保障性收購的實施責任。”(《辦法》第四條)而調度的權利是掌握在電網公司手裡,為什麼要由低優先級的發電項目支付賠償?

  那麼誰應該承擔類似上述情況下的補償責任呢?政府。根據財政部、發展改革委、國傢能源局聯合發佈的《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》:

  可再生能源電價附加收入用於以下補助:

  電網企業按照國務院價格主管部門確定的上網電價,或者根據《中華人民共和國可再生能源法》有關規定通過招標等競爭性方式確定的上網電價,收購可再生能源電量所發生的費用高於按照常規能源發電平均上網電價計算所發生費用之間的差額;

  《可再生能源法》第十二條規定: “電網企業依照本法第十九條規定確定的上網電價收購可再生能源電量所發生的費用,高於按照常規能源發電平均上網電價計算所發生費用之間的差額,由在全國范圍對銷售電量征收可再生能源電價附加補償。

  很顯然,政府有征收電價附加的權利以及為可再生能源買單的責任。前面說到發改委、能源局、電網之間就日益嚴重的棄風限電問題一直在互相推諉責任。現在,《辦法》則試圖把這一責任推向可再生能源項目自己以及常規能源項目,從而使能源局和電網公司擺脫詬病,可謂用心良苦。

  無數的歷史事實已經證明,如果沒有明晰且合理的責權利劃分,看上去很美的政策也終將淪為空文。含混的補償責任劃分,必將造成無法執行的尷尬。2014年初,國傢能源局發文勒令各省下大力解決棄風限電問題(《國傢能源局關於做好2014年風電並網消納工作的通知》)。為瞭顯示決心,甚至對當時限電問題最突出的吉林省做出瞭風電平均發電小時數不低於1800小時的要求。然並卵。吉林省當年實際的發電是1501小時。比能源局的規定的確保目標低瞭17%。沒有人因為說大話而承擔責任,也沒有人因未完成任務而承擔責任,更沒有人為吉林的風電企業的損失買單。能源局,叫我如何再信你一次?

  吐瞭那麼多槽,既然是征求意見,那麼鄙人的意見是:

  1、能源局應公佈2009年以來歷次風電標桿電價的計算依據。包括發電小時數假設,單位千瓦投資假設,回報率假設,利息成本假設,運維費用假設。隻有這樣,才能使全額保障小時數的制定有據可依。

  2、全額保障小時數的制定應采取新老劃斷的原則。對於已經投產的項目和在建項目,應根據項目投產時適用的電價所對應的發電小時數假設而確定保障性發電小時數並且不再調整。對於未來的項目,可考慮根據產業發展情況每年調整保障性發電小時數以引導新增可再生能源投資向不存在消納矛盾的地區轉移。

  3、應細化各種限電情況及賠償責任的履行主體,避免責任不清互相扯皮。對於除項目自身原因引起的不能並網的情況以外,所有的限電損失補償中,火電標桿電價的部分(或在競價上網情況下的市場電價部分)由電網公司承擔,剩餘部分應由政府從可再生能源發展基金中支出。隻有這樣,才能促使電網公司切實落實可再生能源的優先發電權。

  4、根據《可再生能源法》“第十九條 可再生能源發電項目的上網電價,由國務院價格主管部門根據不同類型可再生能源發電的特點和不同地區的情況,按照有利於促進可再生能源開發利用和經濟合理的原則確定,並根據可再生能源開發利用技術的發展適時調整。上網電價應當公佈。”可再生能源項目參與電力市場交易,以較低價格獲得發電權,不失為在消納矛盾突出的地區的一種權宜之計。但與此同時,應該由可再生能源發展基金支付市場電價和標桿電價的差額部分以保護可再生能源項目的利益以及法律的嚴肅性。

  5、建議舉行聽證會廣泛征求專傢、學者、利益相關方和社會公眾對《辦法》的意見。

  原中電投集團總經理陸啟洲在2014年初接受采訪時說:“從法律層面講,風電水電並網還沒有一個可靠的保障,可再生能源應該有全額收購制度,在《可再生能源法》裡面有這一條,但是沒執行。沒執行的法律比沒有法律還糟糕。無法可依比有法不依還好點,有法不依是最糟糕的。目前,《可再生能源法》沒有得到很好執行。從這方面看,可以說《可再生能源法》的出臺有點早,沒有考慮到我們的國情還達不到這個程度。”這席話說出瞭我國可再生能源行業最大的尷尬。(【無所不能 文|雒彬 本文作者系風電行業從業者】)

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