亚博APP官方下载:電改能為天然氣改革帶來什麼啟示

日期:2019-08-12 11:14:52 作者:亚博APP官方下载

電改能為天然氣改革帶來什麼啟示 來源:南方能源觀察 更新時間:2018-02-09 14:29:19 [我要投稿]

  電力和油氣改革是能源革命的重要內容。其中天然氣市場化改革在國際上,又往往與電力市場建設並行推進。

  自全面深化改革啟動至今,兩大領域又面臨截然不同的局面。電改擁有一批堅定的推動者,從事理論研究或參與實踐、探索商業模式,碰撞多年後形成瞭“放開兩頭、管住中間”的改革框架。中發9號文印發至今,28項重點任務已有多項落地完成。然而,天然氣行業對於氣改,卻常常感到困惑甚至質疑,無論是改革的必要性、改革目標以及路徑選擇,至今難以獲得共識。

  電力與天然氣有許多共通之處,產業鏈均分為發(產)、輸、配、售四大環節,不易儲存而格外註重消費端的匹配,也都屬於規制經典理論中的能源產業,同樣會存在由來已久的央、地博弈。不少國傢對於電力和天然氣兩大產業的監管,甚至綁定在一起。

  歷經上一輪改革,以及本輪市場化浪潮的初期探索後,電改的研究力量和理論體系顯然更為充分。電改在得失之間的經驗和教訓,尤其是改革理念和方法論的探索,或許可以為即將啟動的中國天然氣市場化改革,帶來一些啟示。

  但是兩大行業在國內市場的培育路徑和行業特征並不相同。在電力市場中,電源點分散且產業鏈矛盾集中;而在天然氣市場中,氣源點集中而產業鏈矛盾分散,這都導致天然氣改革在實際操作過程中的路徑選擇與權衡要素,比電改更為復雜。

  本質上,電力是二次能源,天然氣是一次能源。電改可以幸運地在相對封閉的市場環境中運行、試錯,且應用場景豐富。氣改卻不隻是單純的國內市場建設,產業本身還承擔著地緣政治與大國外交功能。伴隨不斷提升的對外依存度,中國天然氣產業又勢不可擋地,將越來越多參與到全球市場當中。這都加大瞭天然氣改革的復雜程度和不確定性。

  以電改為鏡,認清關鍵共性與差異,有助於真正理解氣改,及之於中國天然氣市場不同發展階段的功能。

  未有明確的頂層設計

  頂層設計是否明確,影響著市場主體對於改革的信心指數。毫無疑問,電改獲得瞭業界以及跨界玩傢的關註和信心,氣改則卻數度陷入僵局。

  電改一路走來,盡管存在反復爭論,但最終方案步驟清晰、可期,基本規律有跡可循。最早可以追溯到國傢電力公司提出的“四步走”計劃。盡管由於國傢電力公司的夭折而未能執行,但依舊為接下來的分步改革思路打下瞭基礎。

  2002年第一輪電改,從優先解決供應矛盾入手,然後以強有力的電網為主體,保障執行普遍服務的功能。這個階段,分離出來的五大發電公司彼此競爭且專註於生產業務,發電投資得到刺激,逐步緩解瞭電力供應不足的形勢。與此同時,電網建設與終端銷售合一的方式,使電網擁有強大的執行力和加速建設意願。

  以“廠網分開”為主線的這一步電改,滿足瞭中國經濟發展高速增長期對於電力工業加快建設的需求。近幾年,中國經濟增速出現下滑並逐漸進入新常態,降成本、提質增效成為宏觀經濟的工作重點。如何通過進一步深化電力體制改革釋放改革紅利與活力,倒逼電力價格降低和電力服務水平的提升,就成為第二輪電改的主基調。

  相比之下,天然氣改革從一開始就面臨許多質疑。即使在頂層設計的節選版通稿發佈後,也未能有所改觀。

  2017年5月,業內期待已久的《關於深化石油天然氣體制改革的若幹意見》發佈。在此前,這份文件的發佈數度推遲。由於完整版仍未公佈,外界依舊難以從這份通稿當中,準確讀取天然氣改革的目標和具體路徑。由於當時包括管道如何獨立的重點議題仍在研究當中,這份文件的推出,“就略顯被動”。

  盡管同為各自領域體制改革的“重磅文件”,相比市場對電改的熱烈反響,市場對氣改的反映要平淡地多。對於改革的疑問,也未有緩解。天然氣的安全屬性與商品屬性孰重?天然氣改革目的到底是什麼?改革的紅利又是什麼?這些基本問題依舊是記者在采訪過程中時常被反問的話題。“恐怕改革者自己都沒有搞清楚。”多位油氣公司的管理層表示。

  另一點是配套文件的發佈時間。本輪電改的一系列配套文件是在中發9號文印發後半年發佈的,緊接著是試點的公佈,節奏緊密。油氣體制改革總體意見出臺至今已有8個月,配套文件依舊未印發,這加重瞭市場主體的疑惑。對於有意願試點的地方,也難以獲得準確的改革信號預期。

  或許是由於主要供應主體的一致性,石油和天然氣兩大產業體制改革的提法總是並行提出。事實上,石油與天然氣是兩大屬性完全不同的行業,尤其是天然氣的季節性調峰價值是石油所不具備的,需要格外受到政策上的重視。石油儲存容易,天然氣則不易儲存性,與電力類似,強調接收端的提前落實,這同樣會影響到主管部門的決策。如此,石油和天然氣相關改革政策混合在一起,理解天然氣改革的路徑就更令人困惑。

  改革無法一步到位,如電改制定明確(最好是單獨的氣改方案)、分步驟、可預期的路徑,正是天然氣市場主體所期待的。

  把所有利益相關者放在改革對立面不是明智的路徑

  產業鏈結構復雜程度的不同,為理順行業、設計改革思路帶來的挑戰也不同。電改矛盾集中,得以路徑清晰。氣改則由於矛盾足夠分散,常常陷入把所有主體都放在改革對立面的困境中。

  在氣改領域,由於各環節的主體呈現多樣化,更多的提法是“產業鏈改革”。某種程度上,“產業鏈改革”強調改革的“同時性”,而無須分階段、把握主次矛盾。當所有環節都需要擠進同一頁改革文件時,反而加大瞭改革難度。

  更為糟糕的是,這就把所有環節的市場主體都放在瞭改革的對立面,改革者容易陷入孤立無援的處境,也難以調動市場主體參與改革的積極性。

  相比之下,本輪電改通過在配售端通過推動增量試點,創造瞭一個更大的蛋糕,成功吸引眾多玩傢的加入。更為關鍵的是,本輪電改選擇與省級政府站在一起,充分授予地方制定規則的權利,共同推動改革的進程。

  同時發力意味著力量的分散。物理學上的說法是,相同的能量,接觸面越大,產生的作用力的越小。找準主要矛盾,找到協同方,再集中發力,一次解決一次主要問題。這是改革的自我解壓,也取決於改革者能否使出巧勁。

  上一輪電改前,電力工業的資產結構相對單一。這與電力工業作為宏觀經濟的基礎部門無不關系,從水利部到電力工業部,再到後來的國傢電力公司,都是高度集中的一體化主體。

  天然氣的產業結構復雜得多。基本面中,三大供應巨頭控制著絕大部分的油氣田、進口貿易以及幹線。跨省幹線以下的管線資產頗為復雜,分支管線各省發展模式各異、資產組合多元,配送部分則由大大小小不同屬性的燃氣公司掌握著配售一體的資源。

  如今被定義為主體能源的天然氣,很長一段時間在中國被視作過渡能源,消費量占並不高,監管層面也並未給予足夠重視。而且由於天然氣在全國起步應用時,主要來自油田的伴生氣、價格低廉,加之主體氣源商正好處在高油價時代,對於天然氣在終端銷售的重視程度不夠,反過來也給瞭不同資本進入市場的機會。因而未能形成如電力工業直面終端的一體化結構。

  正是得益於資產構成的簡潔,電改主線清晰,走的幾乎是一條“自上而下”放權的路子:從打破高度集中的政企合一,到廠網分離,再到配售環節的有序放松。其中,既包括產業鏈上從放開發電(生產)側開始,逐步走向靠近終端的配售電側;也包括權力從政府交給企業,再從央企逐漸將權利下放到地方。通過一次改革解決一個主要矛盾,逐步形成多買多賣的市場格局。

  在電力人眼中,天然氣行業在配、售環節擁有更豐富的主體,市場化程度更高,而且從技術層面講,改革難度更小。然而,在許多天然氣人士看來,所謂的主體多元實際上是“大壟斷與小壟斷並存”,存量矛盾龐大,為梳理矛盾、明確改革路徑添加瞭不少麻煩,也對增量改革的探索提出瞭更高的要求。

  而且,規則與監管嚴重滯後於天然氣市場“主體多元化”的速度,甚至存在產業鏈監管不協調的情況,都為灰色地帶留出瞭更多空間。

  從終端供應主體來說,城市燃氣商的主管部門是住建系統,LNG分銷商卻處於監管真空地帶。與此同時,上遊供應商和中遊主幹和分支管線的主管部門為能源系統。產業鏈監管的割裂,為行業標準的統一(例如熱值計量)和監管的協同帶來瞭不小的難度。電力市場則不存在這個問題。

  價格結構對比是另一個可以觀察產業結構的視角。由於電網從上網環節開始一統到底,幾乎是面對終端用戶的唯一主體。發電端與電網之間的結算價格為“上網電價”,電網與用戶雙方執行“目錄電價”,然後在目錄電價環節分居民價格和工商業價格。

  天然氣的定價情況則是,批發環節執行發改委門站價格,零售環節由物價局制定銷售價格,而兩個定價環節均做瞭居民用氣和非居民用氣價格的劃分。有業內人士對此提出質疑,“為什麼在批發環節不直接采用打包價格?對於居民用氣價格的優待,在零售端的銷售價格做區分即可。”目前價格機制理順的難點,恰恰包括氣價的並軌。

  難以控制的供給側導致雙重矛盾

  供應端是否可控,是電力和天然氣市場最大的區別,也是理順天然氣改革主次矛盾的關鍵所在。氣改能否直接套用電力領域的“管住中間、放開兩頭”路徑,這應是當前最值得探討的問題,電力改革正好是一面鏡頭,借此看清改革路徑。

  這不僅帶來市場培育方式的差異,導致完全不同的產業鏈結構。也是頂層設計在明確改革目標和主要矛盾時,最為關鍵的考慮因素。

  電力市場中,由於電力產品可以通過多種一次能源轉化而來,電源點相對分散,因而各省講究就地平衡。供應寬松時期,省級單元對於接受外來電缺乏動力,省際間存在一定壁壘,跨區域調度成為難題。這種自主性還體現在,第一輪電改之前,中國電網體系由十二塊互不相連的電網構成,應急保障較弱。之後才形成由國傢電網覆蓋26個省市、南方電網覆蓋5個省(此外內蒙古電網並行存在)的管理體系。

  天然氣市場的情況截然相反。國產陸上氣源點匱乏,分佈集中不均衡,多數省份並非氣源地,於是省際間天然具有聯網的訴求。事實上,是先有瞭跨區域幹線的建設,後有瞭天然氣市場的大發展。2004年,跨越十個省市、全長4200多公裡的西氣東輸一線貫通後,才開始在中國大范圍逐漸培育起用氣習慣。此前,僅限於少數幾個油氣田周邊。

  無論是西氣東輸(一二三四線)還是川氣東送(以及新粵浙、鄂安滄),主要管道氣供應商建設的都是長距離輸送的跨區域幹線。2013年中貴聯絡線落成後,中石油實現瞭自身在全國范圍內的聯網。而中石化今後在青寧線建成之後,也將串起分佈在南北區域的管線。

  因此,與電力市場以省為單元進行平衡不同,天然氣市場的供應格局是:幹線將各省串聯起來,由擁有幹線的資源供應商作為國傢工具,面向沿線各省市進行氣源的分配和補給。這相當於實現的是資源在跨區域市場內的平衡。

  從總體上看,中國的天然氣市場無法依靠自有資源平衡,需要進口大量海外來氣,外部氣源的多元化與供應商的穩定性就至關重要。

  從省級單元來說,由於常規氣流入主幹管網,多數省份難以擁有自己的氣源點,因而主要通過幹線補充資源,或修建省間聯絡線進行資源調劑和應急保障。這就意味著全國物理聯網的必要,當重要氣源出現中斷時,能夠在更大范圍內進行資源調配,尤其保障單一氣源地區的運行。與此同時,省際間自發的資源調劑需要伴隨二級市場的放開。

  實際上需要解決三個問題、兩大矛盾,一是進口氣源的多元化;二是基礎設施(包括接收站)的物理互聯;三是天然氣資源在各省的配置規則。既需要應對國際市場的變數,又需要協調國內市場的博弈。既要尋求國傢的安全保障,也要探索資源的高效配置。

  安全性與商品性的如何協調,恰恰是氣改難以贏得共識的難點所在,也是比電改單純建設內部市場更為糾結的地方。雙重矛盾同時存在,極為考驗天然氣改革的頂層設計。

  但,這並非沒有平衡點。(eo記者 周慧之)

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